Een algemene inleiding tot publiek-private samenwerkingen in Nederland

Alle vragen

Overzicht

Het is al 20 jaar een belangrijk en succesvol instrument van Nederlandse aanbestedende diensten voor de uitvoering van publiek-private samenwerkingsprojecten (PPS). De meest gebruikte contractvorm voor grote pps-projecten in Nederland is de Overeenkomst Ontwerp, Ontwikkeling, Financiën en Onderhoud (DBFM). De DBFM-deal kwam eind jaren negentig en begin jaren 2000 op de Nederlandse markt. Toen het ministerie van Financiën in 2004 een beleid invoerde, was de eerste aanzet voor de toepassing ervan de keuze voor PPS voor alle projecten met een waarde boven bepaalde limieten, onder voorbehoud van het besluit van de Publiek-Private Comparator (PPC). In 2008 heeft het kabinet het PPS-model verder overgenomen en de toepasbaarheidsgrenzen verlaagd (bijvoorbeeld திட்ட 60 miljoen voor infrastructuurprojecten). Er werden standaard DBFM-documenten ontwikkeld en Nederland zag een grote golf van pps-projecten. Aanvankelijk hadden deze projecten betrekking op bepaalde typen overheidsschuilplaatsen en wegen. Sinds 2014 heeft de Dutch Ridgewaterstat Company, onderdeel van het Nederlandse Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, een aantal natte infrastructuurwerken (rivier- en zeesluizen en offshoresluizen) toegevoegd aan haar PPS-tenderleiding.

Sinds kort begint DBFM in Nederland echter de interesse in een contractvorm te verliezen. Er waren zorgen over het gebrek aan flexibiliteit en risicoscheiding in het standaard DBFM-contract, vooral naarmate de complexiteit van de aanbestede projecten toenam. Sommige projecten, met name het wegenproject A15 en het project Zeesluis IJmond, brachten enorme kosten met zich mee voor aannemers. Daarnaast zorgde een moeilijke markt voor lagere biedingen voor aannemersprojecten. Toen de marktomstandigheden in de bouwsector verbeterden, besloten enkele grote Nederlandse aannemers om in te schrijven op nieuwe pps-projecten, daarbij verwijzend naar risico’s en kosten. Zo trokken recente Nederlandse DBFM-aanbestedingen, zoals de wegenprojecten A9 en ViA15, minder offertes op.

In dit kader heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat in 2019 het rapport ‘Het Toekomstige Werk van Rijkswaterstat’ aan de Tweede Kamer aangeboden. De conclusie van dit document is dat verandering nodig is om de concurrentie in de markt te verbeteren en gezien de complexiteit van de nieuwe uitdagingen waar de overheid voor staat. In maart 2020 bracht Rijkswaterstaat in nauw overleg met marktpartijen een rapport uit naar aanleiding van de transformatieagenda ‘Samen voor een Grote Infrastructuur’ (voorbeeld van een ander type PPS). Het doel van de veranderagenda is het bouwen van de infrastructuursector ‘duurzaam en innovatief, financieel gezond en met een goede risicobeheersing’. De agenda verwijst slechts in een van de actiepunten naar PPS’en, waar het verwijst naar PPS-alliantie-achtige overeenkomsten, maar zwijgt over de rol van DBFM-contracten als onderdeel van de nieuwe aanpak.

Naast de veranderagenda hebben Rijkwaterstaat, een Nederlandse aannemersorganisatie, en Bouwend Nederland de afgelopen 15 jaar gezamenlijk onderzoek gedaan naar de prestaties van DBFM op de Nederlandse markt. De resultaten van dit onderzoek van de Universiteiten van Rotterdam en Groningen, gepubliceerd in oktober 2020, staan ​​beschreven in hoofdstuk II.

Jaaroverzicht

In 2021 zijn geen DBFM-contracten gegund. In deze periode zijn geen nieuwe DBFM-contracten aanbesteed.

Het Project Zeesluis IJmond (contractwaarde ruim € 500 miljoen) is in november 2021 opgeleverd. Op dit moment zijn enkele grote DBFM-projecten in uitvoering, waaronder de snelweg A9 Badhoevendorp-Holendrecht (contractwaarde ruim € 800 miljoen; verwachte 2026), snelweg A13 / A16 (contractwaarde circa € 1 miljard; verwachte beschikbaarheid 2025). ) En Afsluitdijkdam (contractwaarde boven € 500 miljoen; verwachte beschikbaarheid 2025). In mei 2021 liet de minister van Infrastructuur en Waterstaat de Tweede Kamer weten dat het AFSLOITZ-project te maken had met (verdere) vertragingen en aanzienlijke kosten.

Er is enige activiteit op de secundaire markt voor pps-projecten, waarbij bestaande aandeelhouders hun belang in pps-projecten omzetten in infrastructuurinvesteerders.

In oktober 2020 hebben onderzoekers van de Universiteit van Rotterdam en de Rijksuniversiteit Groningen in Erasmus het rapport ‘Learning 15 Years of DBFM Programmes in Rijkswatersstat’ ingediend. Volgens een rapport in opdracht van Rijkswaterstaat en Bouwend Nederland zijn projecten die met DBFM-programma’s worden uitgevoerd van gemiddeld hoge kwaliteit, vaak op tijd opgeleverd en door het publiek zonder minimale onderbreking waargenomen. De contractvorm werd echter minder geschikt geacht voor complexere projecten en de onderzoekers concludeerden dat de DBFM-contractvorm meer geschikt was voor eindig complexe projecten variërend van € 200 miljoen tot 400 miljoen. De regering lijkt het eens te zijn met de resultaten van het rapport. In een brief aan de Nederlandse minister van Financiën van 1 februari 2021 heeft de minister bevestigd dat de recente wijziging in het regeringsbeleid ten aanzien van DBFM niet wijst op een wijziging in de agenda. De DBFM is een van de instrumenten voor de uitvoering van overheidsprogramma’s. Als projecten groot genoeg zijn (€ 60 miljoen voor infrastructuurprojecten), moet Riggswaterstad nog bepalen of het gebruik van DBFM met behulp van de Public Private Comparator (PPC)-tool de beste prijs-kwaliteitverhouding biedt. Wel merkt de minister op dat het ministerie van Financiën en Rijkswaterstat momenteel werken aan een nieuwe versie van de PPC die rekening houdt met recente ervaringen met de DBFM-contractvorm. Deze nieuwe versie van PPC is nog niet uitgebracht.

Na het rapport van oktober 2020 hebben veel voorstanders van de DBFM-contractvorm het belang aangegeven van het behoud van de DBFM als instrument voor Nederlandse infrastructuurprojecten. Zonder contractflow verdwijnt de kennis die de afgelopen 15-20 jaar is opgebouwd. In hun beoordeling van het eerder genoemde rapport van de onderzoekers, gepubliceerd in maart 2021, onderstrepen zij dat de opgedane expertise niet verloren mag gaan. Dit heeft echter niet geleid tot de aankondiging van nieuwe DBFM-plannen.

Tot slot is er in mei 2021 een gezamenlijke brief gestuurd naar de Vereniging voor Financieel en Vermogensbeheer, de Nederlandse Vereniging van Banken, het Pensioenfonds en het Verbond van Verzekeraars in een gezamenlijke inspanning van de Nederlandse financiële sector om klimaatverandering te bewerkstelligen. Het benadrukte de noodzaak van overheidsmaatregelen om klimaatverandering te bewerkstelligen. In hun brief drongen zij er bij de Nederlandse overheid op aan het gebruik van publiek-private samenwerkingen aan te moedigen om deze verandering te financieren.